在“十五五”期间，城市更新能够拉动多少投资？钱从哪儿来？
国务院近日发布的《城市更新“十五五”规划》（下称“规划”）是首个国家层面的城市更新发展规划，也是“十五五”规划纲要公布后首个在细分行业领域落地的专项规划。该规划一经发布，上述话题引起市场广泛讨论。
华创证券研报认为，从城市更新投资额来看，“十五五”期间城市更新至少完成15万亿元，平均每年3万亿元，略高于2023、2024年城市更新投资完成额。据住建部数据，2023、2024年城市更新投资完成额分别为2.6万亿、2.9万亿元，每年完成的项目约6万个。
聚集于城市基础设施的更新改造，中规院高级工程师吕红亮提出，据测算“十五五”期间，全国管网建设改造投资乘数达到1.5到2倍，显著高于一般基础设施项目。
根据规划提出的一揽子新增更新目标：到2030年，中国五年内累计新增改造城镇危旧房预计达到50万套/间，老旧小区约11.5万个，老旧街区和厂区改造1500个，城中村改造4000个，地下管网更新36.5万公里。
在谈及五类管网的累计更新规模时，规划还进一步提到，未来五年，建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
这些定量指标的制定，中规院副院长郑德高在接受央视新闻采访时表示，“我们是通过体检、通过对老百姓需求的调查定出‘十五五’的指标，能够满足老百姓的需求”。
他举例说，对于老旧小区的更新，规划要求对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检的基础上，结合实际合理确定改造对象范围。
规划明确，全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。
常态化开展的城市更新带来了超大规模投资体量，也带来了两个新问题：要想实现城市更新“微利可持续”，钱从哪儿来？不同来源的资金如何分配？
规划厘定了城市更新的三类资金来源：财政资金，来自各类金融机构的资金以及社会资本。
同济大学建设管理与房地产系副主任唐代中认为，上述三种钱在城市更新中的作用不同、责任不同，针对不同城市更新项目所承担的投资风险、收益分账等也均不同，需要有机配合。
他解释称，财政的钱起到托底和保障的作用。同时，财政的钱也可以作为资本金引入第二笔钱，即金融的钱，后者则进一步发挥加杠杆的放大作用。比如，在某一更新项目中，财政的钱占20%，金融的钱填补另外的80%。
金融资金也有展期的作用。唐代中说，城市更新筹资难背后，一大原因是收益的速度和投资的强度存在错位，项目回收期比较长。所以，这时候就需要一些长线资本，往往是金融资金使得项目获得展期，使未来的现金流能够覆盖投资。
对于第三笔钱，也就是社会资本，在唐代中看来，更重要的作用是“用于维持运营”。他举例说，一些综合性的开发商、运营商，他们的资金可以用以激活项目，通过远期的投资运营利润来覆盖前期投入。
5月22日，2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示，长春、无锡、宁波、马鞍山、深圳、银川等15个城市入选。今年是中央财政专项支持城市更新的第三年。此前两年，中央财政支持了上海、北京等20个城市，补助规模超200亿元。
中央财政之外，规划还提到，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设。
据中指研究院统计，2025年各地城市更新相关专项债发行超3500亿元，同比小幅增长2%，占2025年新增专项债的7.6%。
一种业界观点认为，地方政府专项债，本质是以项目收益偿还，要求项目有对应收益偿还。但老旧小区改造、地下管网等公益类项目几乎无法自平衡，受地方债务约束影响，不可能无限扩张。
唐代中认为，专项债更多是发挥资本金的作用，而不是完全地用于兜底。基于上述前提，当专项债在投资项目中占比达到20%左右，使项目能够实现现金流平衡，这种投资就可以推进。此外，对于公益性的项目，如果项目本身不产生现金流，可以在规划中将项目“划片划得更大一些”，融入一些能够产生有优质现金流收益的部分，在形成一个大的资产包之后，再予以推进。
至于如何将社会资本“留住”，唐代中表示，在社会资本进入以及参与开发的过程中，法治合同的合约履约保障非常重要，这可以消除各种不确定性和风险。与此同时，在社会资本的退出过程中，要有金融的手段。
规划也提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。
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吴斯旻
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